長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施三年多來(lái)，立足于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展新階段，針對(duì)當(dāng)前存在的主要問(wèn)題，按照更高質(zhì)量一體化發(fā)展的新要求新使命，筆者試著從空間部署、重點(diǎn)領(lǐng)域等方面提出相關(guān)對(duì)策路徑建議。

(資料圖)

新挑戰(zhàn)

1.縮小與世界級(jí)城市群發(fā)展差距、提升發(fā)展質(zhì)態(tài)的難度還很大。

長(zhǎng)三角雖然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP按2020年全年平均匯率折算約為1.6萬(wàn)美元，但在六大世界級(jí)城市群中依然排最低。長(zhǎng)三角每平方公里產(chǎn)出接近1000萬(wàn)美元，不足日本太平洋沿岸城市群的1/10，也遠(yuǎn)低于英國(guó)中南部城市群和美國(guó)大西洋沿岸城市群。研發(fā)經(jīng)費(fèi)比重從2018年的2.8%提升到2020年的3.0%，但科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，卡脖子技術(shù)依然存在，系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性創(chuàng)新成果不顯著，科技成果轉(zhuǎn)化率僅10%，而發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到40%。

2.地區(qū)間產(chǎn)業(yè)專業(yè)化協(xié)同分工水平依然不高，分工特色不明晰。

區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重合度較高的狀況沒(méi)有根本改變，依靠招商引資發(fā)展產(chǎn)業(yè)，各地市很難擁有獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。而且在各地發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要中，各地級(jí)市主打新材料、新能源、集成電路、生物醫(yī)藥、科技服務(wù)等，各縣主打人工智能、生物醫(yī)藥、新材料、新能源汽車、高端裝備、文化旅游等，各地發(fā)展的重點(diǎn)相似度非常高。同質(zhì)化布局可能導(dǎo)致低水平重復(fù)和產(chǎn)能過(guò)剩，無(wú)法形成整體的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和效率。

3.重要資源和重要政策的大城市極化趨勢(shì)短期內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)。

電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天、節(jié)能環(huán)保等布局高度依賴技術(shù)、人才等創(chuàng)新要素，主要集中在科教資源豐富、科研能力雄厚、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)的長(zhǎng)三角核心區(qū)和中心城市，中小城市發(fā)展存在更大困難。開放與合作的一體化特殊政策幾乎都集中在上海，一體化共享效應(yīng)還未充分體現(xiàn)，上海虹吸效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)。2020年上海人均一般公共預(yù)算支出約3.4萬(wàn)元，接近南京和杭州的2倍，大約是蘇北、皖北城市平均水平的5倍。過(guò)去10年，30%的新增執(zhí)業(yè)醫(yī)師、超過(guò)一半的三甲醫(yī)院集中在滬寧杭合。2009年到2020年，長(zhǎng)三角常住人口增長(zhǎng)近1600萬(wàn)，其中55%在滬寧杭合，95%在中心區(qū)27個(gè)城市。高端科技資源呈現(xiàn)向核心大城市集中、生產(chǎn)廠商向邊緣中小城市轉(zhuǎn)移態(tài)勢(shì)。

4.區(qū)域合作與協(xié)同發(fā)展進(jìn)入利益深水區(qū)，改革之路更為艱難、漫長(zhǎng)。

交通、旅游、產(chǎn)業(yè)等利益共享的合作推進(jìn)相對(duì)容易，但是對(duì)于水資源共享和上下游環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治等合作推進(jìn)難度則較大。盡管各省市都出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)文件，但以政府主導(dǎo)、雙邊協(xié)商的跨區(qū)域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不健全，現(xiàn)實(shí)中協(xié)商溝通依然不夠順暢。第三方溝通協(xié)商平臺(tái)和運(yùn)作手段單一，缺乏生態(tài)產(chǎn)品購(gòu)買、水權(quán)排污權(quán)交易、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理聯(lián)合投入等市場(chǎng)化方式。跨界園區(qū)和創(chuàng)新飛地發(fā)展參差不齊，不顧互惠互利原則強(qiáng)制推動(dòng)合作的狀況仍時(shí)有發(fā)生，成本分擔(dān)、收益共享合作機(jī)制沒(méi)有完全建立起來(lái)。

5.不打破行政區(qū)劃的毗鄰區(qū)域合作實(shí)施機(jī)制仍需深入探索。

跨區(qū)域合作平臺(tái)構(gòu)建與地方行政矛盾不易協(xié)調(diào)。從地方角度來(lái)看，地方在本轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展自由裁量權(quán)在一定程度受到執(zhí)委會(huì)制度規(guī)定的約束，發(fā)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有了硬性規(guī)定甚至更高要求，往往需要付出較大的制度交易成本和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型成本。一些原有的制度設(shè)計(jì)在實(shí)際操作中難以執(zhí)行，如規(guī)定土地指標(biāo)統(tǒng)籌使用，但省市區(qū)多級(jí)屬地政府根本不愿意把有限指標(biāo)拿出來(lái)共享。

建議路徑

（一）優(yōu)化空間部署的路徑

1.以同城化推進(jìn)區(qū)域一體化。

充分發(fā)揮上海龍頭帶動(dòng)作用，做大做強(qiáng)上海大都市圈，率先推進(jìn)上海和蘇州、無(wú)錫、常州、南通、嘉興、寧波、舟山、湖州等近滬城市的同城化。加快提升中心城市都市圈同城化水平，推動(dòng)南京都市圈、合肥都市圈、杭州都市圈等從規(guī)劃編制向深入實(shí)施轉(zhuǎn)變，提高中心城市發(fā)展能級(jí)，強(qiáng)化對(duì)周邊城市輻射帶動(dòng)作用。同時(shí)，積極推動(dòng)跨江城市同城化，優(yōu)先在蘇南與蘇中地區(qū)加快同城規(guī)劃編制，促進(jìn)公共服務(wù)、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的跨江協(xié)同融合。

2.推進(jìn)多種形式的省際毗鄰地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

高水平建設(shè)生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，優(yōu)化示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，也需要推動(dòng)多種形式的省際毗鄰地區(qū)，探索多元化的合作制度，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作更多貢獻(xiàn)。加快蘇皖合作區(qū)建設(shè)，推動(dòng)雙邊合作向“一地六縣”多邊合作轉(zhuǎn)變，深化多方共同運(yùn)作方式和機(jī)制。加快滬浙合作發(fā)展區(qū)建設(shè)，依托正在建設(shè)的滬蘇湖高鐵和即將開工的通蘇嘉甬，推動(dòng)杭州灣兩岸合作。推動(dòng)新安江-千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，深化上下游跨省聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，培育上游內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，形成先行先試示范經(jīng)驗(yàn)。

3.補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展短板。

學(xué)習(xí)借鑒浙江“山海協(xié)作”工程經(jīng)驗(yàn)，加快建立長(zhǎng)三角核心地區(qū)與蘇北、浙西南、皖北等相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作機(jī)制，深化蘇南蘇北結(jié)對(duì)幫扶、滬蘇浙與皖北結(jié)對(duì)幫扶工作機(jī)制。推進(jìn)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、皖北承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)建設(shè)，加快蘇北地區(qū)“四化同步”改革，深化“山海協(xié)作”工程實(shí)施，加大皖西、浙南革命老區(qū)發(fā)展支持力度，全面推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展。

（二）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)力的路徑

1.加快構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系。

強(qiáng)化科技戰(zhàn)略力量，發(fā)揮上海張江和安徽合肥綜合性國(guó)家科學(xué)中心作用，加快構(gòu)建世界一流的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群，完善“揭榜掛帥”科技項(xiàng)目管理方式，推進(jìn)科技創(chuàng)新資源和平臺(tái)共建共享，開展關(guān)鍵核心技術(shù)集成攻關(guān)、聯(lián)合攻關(guān)，建設(shè)長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新共同體。推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合分工，全面推行產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈“鏈長(zhǎng)制”，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)管理部門與鏈主企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)合作，組建面向市場(chǎng)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈促進(jìn)機(jī)構(gòu)，加快形成區(qū)域供應(yīng)鏈的內(nèi)循環(huán)。

2.共同建設(shè)綠色美麗長(zhǎng)三角。

推進(jìn)重要生態(tài)屏障和生態(tài)廊道共同保護(hù)，加強(qiáng)長(zhǎng)江大保護(hù)，加強(qiáng)皖西大別山、皖南-浙西南生態(tài)屏障和淮河-洪澤湖生態(tài)廊道等保護(hù)。推進(jìn)環(huán)境協(xié)同治理，加強(qiáng)環(huán)太湖、環(huán)巢湖、洪澤湖地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境綜合整治，探索長(zhǎng)三角區(qū)域固體廢物和危險(xiǎn)廢物聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，太湖流域水資源共保共享機(jī)制，加強(qiáng)節(jié)能減排降碳區(qū)域政策協(xié)同。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，制定分地區(qū)分類型的生態(tài)管控及服務(wù)功能提升政策，加快打通生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)路徑。

3.加快基本公共服務(wù)均等化。

探索設(shè)立一體化發(fā)展基金和差別化的財(cái)政支持政策，對(duì)大城市要保障符合條件的外來(lái)人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。對(duì)中小城市要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和基金投入，增加公共服務(wù)及人員供給，提升中小城市教師和醫(yī)生的執(zhí)業(yè)水平，加快彌補(bǔ)教師和醫(yī)生數(shù)量不足的短板，推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)異地辦理，推進(jìn)三省一市門診雙向直接結(jié)算。加快基礎(chǔ)設(shè)施互通互聯(lián)，加快打通沿海、沿江、環(huán)太湖和省際通道，在同城化地區(qū)率先實(shí)踐公共交通合作，完善新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

4.完善多元主體協(xié)同體制機(jī)制。

深刻轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職能體系。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明晰自身和一體化的任務(wù)領(lǐng)域，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)開放的市場(chǎng)環(huán)境，系統(tǒng)清理各類顯性和隱形壁壘，不搞地方保護(hù)政策。創(chuàng)新區(qū)域合作組織架構(gòu)，保障合作健康持續(xù)。以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以資本為紐帶，采用企業(yè)化運(yùn)作方式，加快建立負(fù)責(zé)跨行政區(qū)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理專項(xiàng)功能的區(qū)域性公共機(jī)構(gòu)。探索組建以政府為主導(dǎo)、專業(yè)力量為支撐的專家委員會(huì)，加強(qiáng)跨行政區(qū)合作重大問(wèn)題的統(tǒng)籌研究謀劃。鼓勵(lì)各類行業(yè)組織、商會(huì)、產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟、企業(yè)家聯(lián)盟、智庫(kù)等機(jī)構(gòu)參與推動(dòng)一體化發(fā)展，搭建多種形式對(duì)話交流平臺(tái)，多領(lǐng)域開展咨詢獻(xiàn)策與區(qū)域合作。

（陳雯系中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員、蘇科創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院理事長(zhǎng)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展決策咨詢專家，孫偉系中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所研究員，袁豐系中國(guó)科學(xué)院南京地理與湖泊研究所副研究員。本文部分內(nèi)容節(jié)選自陳雯等發(fā)表于《自然資源學(xué)報(bào)》2022年第6期“長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展：內(nèi)涵、現(xiàn)狀及對(duì)策”一文）

標(biāo)簽： 長(zhǎng)三角一體化 高質(zhì)量發(fā)展 美麗長(zhǎng)三角 公共服務(wù)均等化