2022年，我國(guó)面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重考驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大。在此背景下，地方債作為穩(wěn)基建和促投資的重要政策工具，發(fā)揮了重要作用。

2022年我國(guó)地方債發(fā)行量再創(chuàng)新高，發(fā)行節(jié)奏整體前置，地區(qū)分化程度進(jìn)一步加深。在宏觀角度下，從發(fā)行規(guī)?？?，2022年全年地方債共計(jì)發(fā)行2145只，合計(jì)73555.79億元，其中含一般債券22359.77億元，專項(xiàng)債券51196.02億元，較2021年規(guī)模（7.48萬(wàn)億元）小幅下滑；從發(fā)行節(jié)奏看，地方債發(fā)行集中在2022年上半年，二季度發(fā)行規(guī)模占全年總額的46.5%，相比而言，下半年的發(fā)行規(guī)模平穩(wěn)放緩了許多；從市場(chǎng)層面看，地方債的發(fā)行還有發(fā)行利率顯著下降、利差收斂的特征，發(fā)債成本及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都有所下降，能夠更好地匹配建設(shè)和運(yùn)營(yíng)長(zhǎng)期項(xiàng)目。

在微觀角度下，從機(jī)構(gòu)配置來看，地方債投資的主要機(jī)構(gòu)是商業(yè)銀行，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、證券公司等非銀機(jī)構(gòu)持有比例略有上升；從發(fā)行省份來看，地方債發(fā)行大省多為廣東、山東、浙江等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)省份，與去年相比變動(dòng)不大。

(相關(guān)資料圖)

2022年以來，我國(guó)面臨著新冠疫情的公共衛(wèi)生事件壓力、俄烏沖突等地緣政治壓力等，地方債作為重要的逆周期調(diào)控工具持續(xù)發(fā)力。2022年我國(guó)針對(duì)地方債也出臺(tái)了多項(xiàng)相關(guān)政策，向市場(chǎng)釋放積極信號(hào)、鞏固市場(chǎng)信心，對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了重要的作用，主要具有以下四個(gè)特點(diǎn)：

積極盤活地方專項(xiàng)債結(jié)存余額，利用部分資金擴(kuò)大有效投資，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，地方債發(fā)行再次提速。加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)的監(jiān)管，從多個(gè)途徑化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。合理擴(kuò)大專項(xiàng)債的適用范圍，提高其投資建設(shè)的效能。項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度較慢省份開始實(shí)施通報(bào)及預(yù)警機(jī)制，從而進(jìn)一步規(guī)范地方債的使用。

2022年，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)壓力可控，主要債務(wù)壓力都集中在城投平臺(tái)等主體形成的隱性債務(wù)上。認(rèn)清我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要放在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體角度考慮，債務(wù)是轉(zhuǎn)移支付之外彌補(bǔ)收支缺口的重要方式之一。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，同時(shí)還大規(guī)模減稅降費(fèi)，中央對(duì)地方政府的考核也更加多元化，除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)外，還包括環(huán)境保護(hù)、脫貧攻堅(jiān)等目標(biāo)，這些都迅速推升了地方政府債務(wù)。與此同時(shí)，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)上升發(fā)展階段，為了驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)債務(wù)必然會(huì)有所上升。地方債務(wù)的持續(xù)上升，進(jìn)一步導(dǎo)致了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的提高。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中在隱性債務(wù)

總體上我國(guó)地方政府的顯性債務(wù)壓力可控，但整體風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)仍不容小視。目前，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)財(cái)政產(chǎn)生了很大的沖擊，加之金融風(fēng)險(xiǎn)、城投風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)因素的疊加，使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的程度有所加深。

其中，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在城投債等隱性債務(wù)。截至2021年底，我國(guó)地方政府債務(wù)率達(dá)到105.4%，負(fù)債率26.7%，顯性負(fù)債壓力仍處于可控狀態(tài)，但考慮到融資平臺(tái)的城投債等隱性債務(wù)，整體償債壓力較大。由于城投債務(wù)與所處區(qū)域的財(cái)力有著緊密聯(lián)系，例如寧夏、吉林、甘肅等財(cái)力較弱的省份，城投平臺(tái)的舉債會(huì)較為困難，類似的隱性債務(wù)主要集中在省級(jí)平臺(tái)。同時(shí)，城投短期債務(wù)占比較高，在城投債中短期債務(wù)規(guī)模占比達(dá)到25%左右，即一年內(nèi)接近四分之一的債務(wù)都需要借新還舊，整體滾動(dòng)較為頻繁。

近年來，我國(guó)城投平臺(tái)主要存在著以下問題：首先，城投平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率逐步上升，說明城投平臺(tái)的負(fù)債在不斷增加，給平臺(tái)運(yùn)行帶來了極大的現(xiàn)金流壓力。從2014~2021年，我國(guó)城投平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率的中位數(shù)上升到58%左右，整體水平上升較多，應(yīng)當(dāng)注意城投平臺(tái)負(fù)債率顯著提高的特點(diǎn)，并加以防范。

其次，城投平臺(tái)的還本付息能力有所下降，以有形資產(chǎn)、城投平臺(tái)債務(wù)、現(xiàn)金流、EBITDA等數(shù)據(jù)來衡量我國(guó)城投平臺(tái)的還本付息能力可以發(fā)現(xiàn)，其對(duì)企業(yè)債務(wù)的覆蓋能力較差，并且多個(gè)衡量指標(biāo)呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，例如有形資產(chǎn)/城投平臺(tái)有息債務(wù)在2021年中位數(shù)僅為1%左右，說明其償債能力較差，也進(jìn)一步說明了我國(guó)城投平臺(tái)面臨的現(xiàn)金流壓力較大。

最后，城投平臺(tái)盈利能力較弱，與一般的企業(yè)債相比其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)并不是十分美觀，因而不具有太強(qiáng)的投資吸引力。

總體來看，2022年我國(guó)城投債發(fā)行表現(xiàn)總體較弱，城投債面臨著融資環(huán)境較緊的困境，多數(shù)城投平臺(tái)的償債壓力較大，現(xiàn)金流較為緊張。盡管2022年我國(guó)城投債表現(xiàn)出凈償還的省份有所減少，但大部分融資較為困難的省份與去年相比償債壓力仍然較大，仍然需要政策的重點(diǎn)關(guān)注及扶持。

對(duì)隱性債務(wù)監(jiān)管將繼續(xù)加力

展望2023年，我國(guó)地方債的發(fā)行將會(huì)以再融資債券和專項(xiàng)債結(jié)存限額為主，并根據(jù)各地方項(xiàng)目需求的合理程度來確定投放額度，加快基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)速度，推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求。與此同時(shí)，由于新冠疫情剛有所平復(fù)，仍有眾多不確定性因素的影響。未來經(jīng)濟(jì)有可能受到超預(yù)期因素的沖擊，形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻、發(fā)展壓力較大，需要宏觀政策上繼續(xù)加力扶持，進(jìn)一步刺激需求。因此，2023年我國(guó)地方債的部分限額仍提前下達(dá)。

專項(xiàng)債方面的監(jiān)管將繼續(xù)加強(qiáng)，對(duì)地方政府的隱性債務(wù)監(jiān)管政策將繼續(xù)加力。從2021年12月開始，財(cái)政部就提出要綜合考慮高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)來更加合理分配專項(xiàng)債額度，在風(fēng)險(xiǎn)程度相對(duì)較高的地區(qū)，進(jìn)一步明確不得使用專項(xiàng)債來建設(shè)非必需的投資項(xiàng)目。2022年第一季度，廣東省成為全國(guó)首個(gè)宣布完成隱性債務(wù)清零的省份，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)政策也陸續(xù)出臺(tái)。2022年中更是開展了多次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)防范化解法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)在規(guī)范專項(xiàng)債的發(fā)行使用。專項(xiàng)債不可以重發(fā)行、輕管理，需要從預(yù)算約束、嚴(yán)格監(jiān)管和信息公開等方面，加強(qiáng)全過程的規(guī)范管理和風(fēng)險(xiǎn)防范。整體而言，我國(guó)在地方債務(wù)監(jiān)管方面的力度將繼續(xù)加強(qiáng)。

地方債的使用進(jìn)度管理將加強(qiáng)，尤其是對(duì)專項(xiàng)債的資金用途進(jìn)行調(diào)整，從而避免出現(xiàn)大量的資金閑置情況。債務(wù)本身并不一定蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，問題的關(guān)鍵是債務(wù)的使用結(jié)構(gòu)及效率、是否有優(yōu)質(zhì)的底層資產(chǎn)作為信用的支撐、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與現(xiàn)金流是否錯(cuò)配等。因此，為推動(dòng)各項(xiàng)目盡快落地，并結(jié)合盤活專項(xiàng)債結(jié)存限額要求，各地將積極組織進(jìn)一步調(diào)整專項(xiàng)債資金用途，從而避免閑置資金的浪費(fèi)。

（譚小芬系北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，盧昊男系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生。本文得到國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“負(fù)利率時(shí)代金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范研究”的資助）

標(biāo)簽： 隱性債務(wù) 城投平臺(tái)