“作為我國第二部流域法律，《黃河保護(hù)法》是全面推進(jìn)國家‘江河戰(zhàn)略’法治化的標(biāo)志性立法。”中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長呂忠梅對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說。

《黃河保護(hù)法》日前經(jīng)第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十七次會(huì)議通過，將于2023年4月1日起施行。

多位專家在接受第一財(cái)經(jīng)記者采訪時(shí)表示，《黃河保護(hù)法》體現(xiàn)了諸多領(lǐng)域的新進(jìn)步，但同時(shí)，該法的實(shí)施也面臨一系列新挑戰(zhàn)，需進(jìn)一步推進(jìn)流域治理進(jìn)程，“量身定制”黃河流域司法體制。

【資料圖】

流域立法“量身定制”

呂忠梅表示，流域立法重在根據(jù)不同流域的自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和特征“量身定制”，也要體現(xiàn)流域作為自然地理單元和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的共性。相比《長江保護(hù)法》制定時(shí)的無先例可循，《黃河保護(hù)法》可以從《長江保護(hù)法》的實(shí)施過程獲得一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在立法上進(jìn)行改進(jìn)與完善。從這個(gè)意義上，對(duì)兩部法律進(jìn)行比較可以看到中國流域立法的進(jìn)步。

呂忠梅分析說，《長江保護(hù)法》對(duì)流域采用了“干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域”的國土空間的概念界定方式，超越了傳統(tǒng)立法將流域界定為“水系空間”的舊式，呈現(xiàn)了流域資源、生態(tài)、環(huán)境的“一體三面”特性，明確了流域的“自然屬性”與“經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性”。比《長江保護(hù)法》進(jìn)步的是，《黃河保護(hù)法》將“文化”納入流域的內(nèi)涵，體現(xiàn)了流域的“自然屬性”“經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性”和“文化屬性”。

此外，《黃河保護(hù)法》將“生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、水沙調(diào)控與防洪安全”置于水污染防治一章之前，更好體現(xiàn)了黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展“重在保護(hù)、要在治理”的要求。

在流域治理上，能否建立更加完善的治理體制機(jī)制至關(guān)重要。呂忠梅介紹，《長江保護(hù)法》創(chuàng)設(shè)了國家流域協(xié)調(diào)機(jī)制、省際合作協(xié)同機(jī)制?！饵S河保護(hù)法》在沿用這一制度的基礎(chǔ)上，在國家機(jī)制層面進(jìn)一步明確了黃河流域管理機(jī)構(gòu)、黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的流域統(tǒng)一治理管理的職能；在省際協(xié)作機(jī)制上，依托“河湖長制”建立了黃河流域省際河湖長聯(lián)席會(huì)議制度。

“這就形成了‘重大事項(xiàng)國家統(tǒng)籌+重點(diǎn)事項(xiàng)流域機(jī)構(gòu)統(tǒng)管+相關(guān)事項(xiàng)省際協(xié)調(diào)合作’的流域治理管理新機(jī)制，進(jìn)一步提升了流域治理管理的系統(tǒng)性、整體性。”呂忠梅說。

“督政”與“督企”結(jié)合

“長期以來，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為數(shù)量居高不下。”天津大學(xué)法學(xué)院院長、國家生態(tài)環(huán)境專家委員會(huì)委員孫佑海分析說，黃河流域的生態(tài)環(huán)境違法行為有其特殊性，包括上中游地區(qū)“搶占水資源”的行為、上游地區(qū)破壞水土保持的行為、嚴(yán)重污染水體的行為、生態(tài)環(huán)境損害行為、破壞生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的行為等。但限于以區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，解決起來往往力不從心。

他舉例說，黃河水資源總量不到長江的7%。黃河以全國2%的水資源總量承擔(dān)全國15%的耕地面積和12%人口的供水任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)一般清水河流所沒有的輸沙任務(wù)以及向流域外供水的任務(wù)。水資源短缺直接導(dǎo)致部分支流甚至黃河干流斷流，生態(tài)環(huán)境用水得不到保障，加劇了水環(huán)境污染，對(duì)下游生態(tài)造成損害。但一些地區(qū)和單位為了局部利益，違法搶占水資源，其中包括用中上游地區(qū)的水庫違規(guī)截水。

今年全國兩會(huì)期間，民建中央《關(guān)于加強(qiáng)黃河源區(qū)生態(tài)保護(hù)筑牢黃河水塔的提案》也反映，當(dāng)前，黃河源區(qū)生態(tài)保護(hù)主要存在四個(gè)方面的問題：生態(tài)退化的總體趨勢尚未得到根本遏制；源區(qū)所在的青海省境內(nèi)90%為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，生態(tài)保護(hù)和社會(huì)發(fā)展的矛盾較為突出；源區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)偏低；源區(qū)的生態(tài)監(jiān)測體系不完善。

中國工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南也介紹，目前，黃河流域水質(zhì)和各省區(qū)空氣質(zhì)量均低于全國平均水平，特別是汾渭平原污染嚴(yán)重；流域土壤污染程度和尾礦庫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高。

呂忠梅對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，在“督政”與“督企”相結(jié)合上，《黃河保護(hù)法》緊盯黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不足這個(gè)短板，加大政府責(zé)任、加重企業(yè)責(zé)任。比如，在沿用《長江保護(hù)法》規(guī)定的行政責(zé)任、民事責(zé)任和公益訴訟、刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，將行政處罰的上限提升至500萬元并實(shí)行“雙罰”；新增了與黃河流域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物保護(hù)、自然保護(hù)地保護(hù)有關(guān)的刑事責(zé)任。

構(gòu)建流域司法體制

“我國正在建設(shè)法治強(qiáng)國，‘江河戰(zhàn)略’也在推進(jìn)法治化。”中國技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)環(huán)境技術(shù)經(jīng)濟(jì)分會(huì)理事張建紅對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，《黃河保護(hù)法》突出流域特殊性，為在法治軌道上推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了有力保障和法律指導(dǎo)。

《黃河保護(hù)法》明確，國家加強(qiáng)黃河流域司法保障建設(shè)，組織開展黃河流域司法協(xié)作，推進(jìn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)同配合，鼓勵(lì)有關(guān)單位為黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供法律服務(wù)。

“在一個(gè)流域，如果沒有一個(gè)有權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)在行使管理職權(quán)，該流域的生態(tài)環(huán)境違法行為就不會(huì)得到有效預(yù)防，各種生態(tài)災(zāi)害就會(huì)源源不斷地產(chǎn)生。”孫佑海說。

他分析說，一旦各類生態(tài)環(huán)境違法行為沒有預(yù)防得住，就很有可能發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的后果，于是，各類生態(tài)環(huán)境糾紛就會(huì)源源不斷地涌向司法機(jī)關(guān)。但司法機(jī)關(guān)同樣也遇到體制不合理的問題，導(dǎo)致其難以及時(shí)有效地作為第三方解決生態(tài)環(huán)境糾紛。這是因?yàn)?，從黃河流域的實(shí)際情況看，每一類違法行為的發(fā)生，都有可能涉及到上下游、左右岸以及區(qū)域和流域的關(guān)系問題，地方司法機(jī)關(guān)處理起來面臨著地方保護(hù)干擾與法制統(tǒng)一的難題。

“司法是解決社會(huì)矛盾糾紛的最后一道防線。”孫佑海認(rèn)為，為遏制黃河流域生態(tài)環(huán)境違法行為，同時(shí)為實(shí)現(xiàn)全流域的高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，可設(shè)立黃河流域生態(tài)環(huán)境法院，組建黃河流域生態(tài)環(huán)境檢察院，成立黃河流域統(tǒng)一的公安機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境司法與行政之間的有機(jī)銜接。

比如，黃河流域生態(tài)環(huán)境法院可實(shí)行案件跨區(qū)域集中管轄，有助于統(tǒng)一裁判尺度，有效破解地方保護(hù)主義的干擾，強(qiáng)化黃河流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)力度；黃河流域生態(tài)環(huán)境檢察院可以與黃河流域的專門審判機(jī)關(guān)的設(shè)置相匹配，辦理跨行政區(qū)劃的案件；黃河流域統(tǒng)一公安機(jī)構(gòu)作為黃河流域管理機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，可充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在偵查環(huán)境犯罪案件的重要作用，為正確開展檢察和審判工作奠定良好基礎(chǔ)。

孫佑海同時(shí)表示，設(shè)立黃河流域司法機(jī)構(gòu)，決不能以削弱相關(guān)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境司法為代價(jià)，應(yīng)妥善處理好流域司法與區(qū)域司法之間的銜接關(guān)系。屬于黃河全流域司法職能的，應(yīng)當(dāng)由黃河流域司法機(jī)構(gòu)履行和擔(dān)當(dāng)；屬于區(qū)域司法職能的，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該區(qū)域司法的職能作用。

標(biāo)簽： 黃河保護(hù)法 黃河流域 司法體制 高質(zhì)量發(fā)展